Principios básicos de Democracia Participativa

Antes de nada querríamos explicar lo que para nosotros es la Democracia Participativa y las distintas facetas que puede tener, y hasta qué punto puede ser útil para la administración del barrio, de la ciudad o incluso del mismo Estado.

Hasta la segunda mitad del pasado siglo las revoluciones sociales eran violentas y muchas veces se dirimían con guerras civiles, en las que participaban países o sociedades coloniales que luchaban contra los cambios sociales. Cuba, Vietnam, el Rif, China, Nicaragua y muchos otros, desconocidos para la mayoría, que se remontan desde el principio de la historia escrita. En algunas, muy pocas, triunfó la revolución, llenando de gozo y de esperanza a todos los que soñaban en un mundo más democrático o igualitario; sin embargo, todas ellas han ido desapareciendo reabsorbidas por el sistema económico o se han convertido en dictaduras. Todas terminaron del mismo modo como empezaron, con un cambio de oligarquía y un nuevo sistema tan poco democrático como el anterior, quizá con un mejor reparto de la riqueza, que poco a poco se ha ido diluyendo.
Por costumbre, la lucha social y democrática tiende a facilitar el liberalismo, es decir, que en tanto se entiende que la oligarquía enquistada o la surgida de cualquier revolución, está en su derecho de defender su espacio y sus prebendas hereditarias, la revolución liberal busca una cierta igualdad de oportunidades para que los ciudadanos puedan conseguir superarse. No obstante la misma casta política y económica surgida de la lucha por la superación y el bienestar, tiende a crear nuevos mecanismos para corromper ese liberalismo, y así poder mantener su preeminencia aun sin merecerla.

En el Mediterráneo, sin embargo, cien años antes había proliferado, entre la clase trabajadora más pobre, un movimiento autogestionario que promovía un reparto de la riqueza no ya más equitativo sino prácticamente igualitario, en el que primaba la educación por encima del consumo o del bienestar tal como hoy lo entendemos. La autogestión en las empresas (cooperativismo), en los centros culturales, las escuelas, etc., es, quizá, un paso decisivo hacia la participación ciudadana en la administración de sus centros de trabajo, de su educación e, incluso, de su ocio.

Este movimiento, el anarquismo, fue rápidamente sofocado, casi siempre con saña. El darwinismo social, incrustado en la intelectualidad europea, incluso en la más humilde, no podía permitir que un sistema de autogestión proliferase, porque indudablemente no podía competir contra él.
Tras el descifrado del genoma humano el determinismo genético ha quedado descartado, aunque no entre los que se aferran a él. No así un sistema de libre competencia despiadado, muy discutible para cualquier economista con un poco de sentido, sin contar los desequilibrios psíquicos y sociológicos que comporta, ampliamente demostrados.

La Democracia Participativa viene a ser un retorno de aquel movimiento autogestionario, pero circunscrito a la gestión de los recursos públicos y promovido, en un principio, por un nuevo concepto del comunismo, que pretende recuperar parte de su raíz democrática y participativa. No nos debe extrañar que este resurgimiento, a través principalmente de los presupuestos participativos, en Europa haya llegado de la mano de la izquierda para irse extendiendo entre el resto de espacios políticos, desde el centro izquierda hasta la derecha más reaccionaria, que quizá lo haya visto como una manera de canalizar el descontento social hacia una nueva forma de liberalismo, para evitar las grandes y costosas revoluciones que tanta decepción han causado.

No hablaremos aquí de estadísticas ni de cifras, tampoco analizaremos cada caso porque no es lo que pretendemos con este trabajo. Tampoco existe experiencia suficiente para hacerlo, y gran parte de la que hay no se la puede considerar como tal, al menos para nosotros, ya que en la mayoría de lugares lo que se define como participación ciudadana obedece en gran parte a intereses partidistas, que nada tienen que ver con la voluntad de la ciudadanía, a crear o utilizar un clientelismo político, o simplemente se trata de vulgares consultas sin carácter vinculante, mediatizadas por el poder.

Pese disponer de la experiencia de Porto Alegre y de otras ciudades sudamericanas, este trabajo incidirá principalmente en Europa, muy distinta por sus características. Eso no significa que olvidemos su experiencia, pero intentando ajustarla a nuestras necesidades.

A nadie debe extrañar que el discurso a favor de la Democracia Participativa haya surgido con fuerza, sobre todo en Europa, en un momento de desafección de la ciudadanía hacia el asociacionismo y los partidos políticos, que en algunos casos son reacios a abrirse a este no tan nuevo modelo de hacer política, principalmente si no están seguros de controlar el proceso. Esa desafección ha provocado que las asociaciones, que deberían liderar el proceso, solo representen una minoría de la sociedad que debería participar. La falta de espacios capaces de llamar a los vecinos, hace pensar en la necesidad de hacer pequeñas propuestas a escala de calle o de barrio para involucrar poco a poco todo el vecindario, facilitando la participación de todos los ciudadanos, estén o no asociados. El boca a boca es importante en este caso. Publicitar con inteligencia que un solo vecino de un edificio haya podido decidir la mejora de su calle por la falta de implicación del resto, inevitablemente hará que para una próxima vez la participación aumente.
Aunque las circunstancias políticas y los actuales sistemas asociativos hayan circunscrito la Democracia Participativa a la gestión de la función pública, sería un error olvidar sus orígenes, ya que es a través de ellos cómo podemos generar la corriente necesaria para trasladarla al resto de la ciudadanía. Un buen sistema es promoviendo la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas proveedoras del municipio, y la del mismo ayuntamiento a través de sus funcionarios. Buscar las cooperativas de la ciudad y asesorarlas para que puedan participar en las adjudicaciones de contratos.

A veces es complicado diferenciar la Participación Ciudadana del Presupuesto Participativo. Si bien el segundo es producto de la primera, a esa no la podríamos entender sin que la ciudadanía pueda decidir cómo ha de administrar el presupuesto. Quizá fuera mejor rebautizar todo el proceso y hablar directamente de Democracia Participativa.
La Participación Ciudadana ha de servir para controlar el gobierno y decidir las prioridades. A través de ella el ciudadano no solo controla a sus representantes sino que también incide sobre sus actuaciones. La base de la Participación Ciudadana es la absoluta Transparencia de la Administración. Sin ella nunca podría existir.
El Presupuesto Participativo es el segundo paso de la Democracia Participativa, decidir cuánto dinero y en qué plazos ha de gastarse para cada cosa.
El último paso y el más complicado, y del que pocos hablan, es decidir el sistema para recaudarlo. A este proceso podríamos bautizarlo como Administración Participativa, y con él podríamos cerrar el círculo de la Democracia Participativa en lo que respecta al municipalismo.
En este estudio nos ceñiremos en los dos primeros puntos, pero sin obviar la nomenclatura ni la definición Democracia Ciudadana.

En la España de los setenta, la complicidad ciudadana con la revuelta social no pasaba del 30%, una tercera parte de la cual participaba en las movilizaciones. Se considera que entre el 10 y el 12% de la población participaba en las manifestaciones y las huelgas. Durante el 15M solo el 10% de la población participó de manera más o menos activa en las movilizaciones. Estas cifras se reflejan claramente en los resultados electorales de los partidos que se autodenominan herederos del movimiento. Dicho esto, hemos de ser conscientes que, de inicio, con la Participación Ciudadana no podemos esperar más de este 10%, que se reduciría a entre un 5 y un 7% con respecto a los Presupuestos Participativos, a menos que encontremos el modo de involucrar a muchos más ciudadanos. Y, no nos engañemos, este exiguo porcentaje se limita a los que anteriormente ya participaban en asambleas o foros de debate. Mejora, eso si, su coordinación y aumenta su activismo.

La experiencia en todos los procesos que hemos investigado demuestra que solo la llamada a la participación, por importante que sea la actuación, no es suficiente. Por desgracia encontraremos más miembros en una hermandad vecinal de carácter lúdico, que vecinos en un proceso para decidir la instalación de una biblioteca municipal. Por lo cual, una de las soluciones podría pasar por organizar fiestas o encuentros deportivos, para realizar consultas o debates, sin olvidar la creación de nuevos sistemas asociativos mucho más horizontales, que si bien en un principio habrán sido alentados por el gobierno local, a corto plazo deberán ser abandonados por este, dejando que sea la misma sociedad quien los gestione.

Para algunos la Democracia Participativa representa la gran revolución democrática pendiente. Para nosotros, sin embargo, el obligado paso para llegar a la Democracia Directa, que sería la definitiva o la real para una sociedad colectivizada tanto económica como socialmente. No obstante, no podemos obviar que la Democracia real, sea la representativa o la participativa, es el gran enemigo del Sistema, ya que no puede aceptar el bien común tal como una sociedad justa lo entiende y pretende. El Sistema puede, a duras penas y con engaño, manipular la Democracia Representativa, pero no la Participativa; y al ser consciente hace lo posible por evitarla, y si no lo consigue la hace suya para corromperla a su medida.
Para subsistir, el Sistema necesita movimientos especulativos o crear sin cesar pirámides o burbujas económicas, que terminan beneficiando principalmente a un exiguo grupo, sus promotores, lo que vulgarmente podemos llamar “Pelotazos”, una definición en la que podemos englobar todos los espejismos económicos. Para mantener su impulso, este modelo económico necesita grandes operaciones privatizadoras, y eso está reñido con la Participación Ciudadana y, sobre todo, con el Presupuesto Participativo, porque este modelo no concibe, ya de por si, el beneficio de unos pocos o de grandes corporaciones, ajenas al beneficio común.

La Democracia Directa es la que mejor defiende la libertad individual por encima de cualquier veleidad grupal, sin olvidar el beneficio global, evitando, gracias a unas normas establecidas y pactadas de antemano, el perjuicio que podría ocasionar a la sociedad como grupo.
Las ventajas de la Democracia Directa sobre una Democracia Representativa basada en programas muy desarrollados se pueden explicar con facilidad. La base del actual sistema de partidos políticos se fundamenta en la confección, más o menos democrática, de unos programas electorales que a menudo no se cumplen, en la forma de bloques que difícilmente pueden contentar a la mayoría. Este modelo de Democracia queda lastrada por la dificultad de trasladar con eficiencia la voluntad política de cada individuo o colectivos, sobre cada una de las cuestiones que le afectan.
Si preguntásemos al electorado del PP o del PSOE, por poner los dos ejemplos más clásicos de nuestro país, descubriríamos que la mayoría está a favor de la escuela y de la sanidad públicas, y, por supuesto, contra la corrupción de sus representantes. Pero no en su totalidad ni cada una de ellas por entero, es decir, que una parte de su electorado estará a favor de una o de otra, aunque no enteramente.
¿Por qué les siguen votando entonces, cuando es evidente que sus programas o las políticas que vienen realizando, son contrarias a la mayoría de esas premisas o solo dan satisfacción en una pequeña proporción?
Porque con este poco, junto a otras promesas que a veces no hace falta que estén en el redactado del programa, le hemos de sumar la base misma de las verdades sociales que defienden, que casi nunca coinciden con las naturales pero si en el imaginario social de sus votantes. La sensación de pertenencia a un colectivo, a una determinada cultura o la defensa de un sistema de castas, podrían ser buenos ejemplos. Se trata pues de aceptar el sacrificio que representa gran parte del programa, hasta el punto de aprobar leyes o actuaciones que perjudican a una gran mayoría, para disfrutar el hipotético beneficio del resto y de aquellas verdades sociales incrustadas en el imaginario social.
Con la Democracia Directa, sin embargo, se podría escoger punto por punto, debatiéndolos con el tiempo suficiente para evitar errores y enfrentamientos, tanto entre las distintas identidades como las sensibilidades ideológicas. No debe extrañarnos entonces que en un sistema de Democracia Representativa, una mayoría siga votando a partidos que defienden premisas o actúan contra gran parte de su propia sensibilidad.

Por lo que respecta al ahorro o la modernización de la administración pública, y principalmente de la Democracia, hemos de tener en cuenta que la sociedad, como grupo de individuos libres de influencia, intuitivamente busca lo más rentable siempre con la comparativa calidad/precio, mientras que el Sistema hace lo contrario, ya que vive de una plusvalía sobrevenida a costa del usuario, sea por el precio o por la calidad. Los servicios públicos son un buen ejemplo, el Sistema es terriblemente oneroso y su privatización precisa márgenes que solo puede conseguir especulando o, de no ser posible, reduciendo el salario al trabajador, que ya no siente empatía hacia el trabajo que realiza, ofreciendo un servicio de baja calidad a un precio abusivo y sin asumir ningún riesgo; por lo cual la ciudadanía preferirá que sea el propio municipio o una cooperativa cercana quien se encargue, ya que el contacto con el trabajador es más intenso y conlleva más eficiencia.
El Sistema, sin embargo, necesita vender el servicio para sobrevivir. Sin él moriría o tendría que transformarse hasta un punto que le es imposible por la pérdida de plusvalía, por lo cual intentará defenderse, primero desprestigiando lo público a favor de lo privado, luego a través de una legislación que le dé ventaja. Si por este procedimiento no lo consigue, intentará que se redacten leyes prohibiendo directamente la municipalización de lo público, como ya se está intentando ahora mismo. Y si ni así, el sistema volverá a defenderse con violencia.

Nosotros creemos que la Democracia Participativa debe ser lo más amplia posible, como paso previo a la Directa, en que la ciudadanía se organiza para gobernarse libre y colectivamente. No se trata de consultar a la ciudadanía sobre lo que hay que hacer, dejando un amplio margen de decisión a la administración, sino que sea ella la que, tras organizarse libremente, administre sus recursos. No son los políticos quienes deben decidir lo mejor tras consultar a la ciudadanía, sino que es ella la que debe tomar una decisión, tras haber sido asesorada por un consejo de técnicos y/o de políticos.
La Democracia Participativa no solo es una herramienta para democratizar la función pública sino que también facilita la relación entre el representante elegido, el electorado y los técnicos. El representante político puede, de esta manera, esquivar la presión de algunos colectivos, que le exigen actuaciones que los técnicos no pueden ofrecer o que la ciudadanía no votó en su día. Los técnicos también salen beneficiados, ya que sus consejos serán escuchados directamente por el ciudadano sin pasar por la tensión del representante, que algunas veces decide en contra de su dictamen, por motivos ideológicos o electorales.
Hemos de entender, sobre todo los partidos políticos o el asociacionismo, que la Democracia Participativa no puede utilizarse para aumentar la expectativa de voto de un partido determinado, en todo caso podría servir para que disminuya el abstencionismo, pero no como intención primigenia sino como el resultado de una mayor implicación de la ciudadanía. De hecho y paradójicamente en casi todas las experiencias europeas estudiadas ha subido la abstención. Por eso es importante que el sistema sea escogido con el máximo consenso, abriéndolo a todas las fuerzas políticas que deseen participar. No se trata de eliminar el sistema de partidos políticos, al menos en las primeras fases de democracia Participativa, ya que sin ellos no podría existir un debate lo suficiente desarrollado, ni el primer foro de discusión: los discursos que han de servir para dar a conocer su opinión sobre los procesos en marcha.

Experiencia
Excepto en Porto Alegre, en el estado de Rio Grande do Sul, en Brasil, que es de donde salió el resto de experiencias, apenas disponemos experiencia en Participación Ciudadana, y mucho menos que exceda el ámbito municipal. El sistema de Porto Alegre se ha exportado, eso sí, a otras ciudades de Sudamérica, pero mucho menos a Europa. Para entender su propagación nos hemos de trasladar a la ciudad, su entramado social y cultural, de características casi únicas en el mundo, que ha facilitado la conectividad ciudadana. Porto Alegre es la ciudad con más desarrollo humano de Brasil, con un elevado grado de asociacionismo ciudadano, cuya madurez e independencia excede en mucho a cualquier otro caso que hayamos estudiado.
¿Podemos extrapolar la experiencia de Porto Alegre a Europa?
Por supuesto, pero adaptando el sistema a las distintas realidades.
La Democracia Representativa europea está tan afianzada e incrustada en la mente del ciudadano, que se hace difícil imaginar el surgimiento de un asociacionismo independiente. Es difícil encontrar un activismo externo a los partidos políticos. Incluso el asociacionismo más independiente suele estar gestionado por activistas de los mismos, no por voluntad fagocitadora sino porque el poco activismo ciudadano que podemos encontrar surge de sus afiliados.
Queremos aclarar que con la Democracia Participativa no tratamos de suplir la Democracia Representativa, sino que se complementen, siempre en la consciencia que son muy distintas y hasta antagónicas. No se trata pues de buscar un híbrido entre las dos, por mucho que lo parezca, cuando utilizamos unas normativas muy exigentes para gestionar los procesos participativos. Hemos de tener en cuenta que un ejecutivo con poco soporte representativo o sin la suficiente capacidad gestora, puede caer fácilmente en el populismo de las consultas, una vez mediatizada a su gusto la ciudadanía.

La introducción en Europa no ha sido fácil y se ha ido implementando con distinta fortuna, dependiendo mucho de la proyección ciudadana, es decir si el sistema ha partido más de la base, con ayuda de asociaciones vecinales o asambleas de barrio, o si ha sido promovido y organizado directamente desde el ejecutivo. La poca experiencia demuestra que en el primer caso es mucho más eficaz, tanto por el éxito de las decisiones, como por la cantidad de ciudadanos que participan y la durabilidad del proceso. En el segundo, el sistema suele caer en la trampa del clientelismo o el de mediatizar las consultas para beneficio del gobierno, que las utiliza para conseguir la aprobación de inversiones o políticas urbanísticas de dudoso beneficio, o simplemente para esquivar la oposición o a los mismos técnicos. En las tres ciudades europeas que se ha conseguido que las decisiones se tomen desde las bases ciudadanas, o con la mínima injerencia del gobierno local, los procesos han generado principalmente más puestos de trabajo y la defensa del medio ambiente
Como hemos explicado anteriormente, en su mayoría la decisión tomada por la ciudadanía solo es consultiva, es decir no vinculante, y la decisión de ponerla en práctica es del ejecutivo. Este tipo de consultas provoca decepción entre la ciudadanía y está condenada al fracaso, generalmente a corto plazo.

Constatamos coincidencias, a veces importantes, entre las distintas experiencias, achacable a la gran conectividad entre los ciudadanos, principalmente entre los funcionarios de las distintas ciudades, que hace que todas las experiencias, por lejanas que sean, compartan algunas características, es decir que algunos puntos son idénticos, sin menoscabo que luego su sistema y la administración del proceso no se parezcan en nada. Las conferencias, viajes e intercambios de experiencias, junto la necesidad de cambios o modernización de la administración en un momento determinado, hacen que ciudades muy alejadas entre si compartan parte de un sistema participativo, incluso en el formato de folletos o una política concreta, que va más allá de la posible coincidencia.

Anteriormente hemos explicado que en este estudio no entraríamos a valorar todos los casos uno por uno, porque cualquiera de ellos merecería un trabajo muy extenso. Sin embargo, para explicar lo que pretendemos, que no solo es lo que entendemos por Democracia Participativa sino mostrar el camino para hacerla posible con plenas garantías, tendremos que estudiar, aunque someramente, los distintos escenarios que han llevado a retrocesos o fracasos en los que podrían haber sido grandes ejemplos a seguir.
Por supuesto, no podemos detallar por qué en lugares como Santa Cristina de Aro, donde el sistema participativo estaba dando buenos frutos, el grupo que lo promovió cayó en las segundas elecciones, pasando el poder a la derecha catalana, que prácticamente desmontó el proceso.
En Puente Genil, el gobierno municipal de IU hizo un esfuerzo para llevar los presupuestos participativos a un límite difícil de igualar, sin embargo, a la siguiente legislatura perdió la mayoría absoluta y tuvo que reducir su alcance. Málaga es un caso aparte y digno de estudiar, que muestra un sistema completamente distinto al resto. Las ideas llegan desde la ciudadanía, pero el debate se desarrolla en el ayuntamiento. El flujo de propuestas es constante y extremadamente transparente, el ciudadano que envía una propuesta recibe la respuesta del responsable a los pocos días, pudiendo seguirla a través de una sencilla herramienta informática. La democracia queda en entredicho, ya que el ayuntamiento decide lo que se hace y lo que no, dependiendo muchas veces de quién hace la propuesta, pero la funcionalidad es extrema. El resultado, como suele pasar en esos casos, es un amortecimiento del proceso por falta de participación.
También como ejemplo de éxito tenemos el sistema participativo llevado a cabo en los liceos franceses, pero solo extrapolable a espacios parecidos y con unos temas de debate bien definidos. En las ciudades alemanas e italianas, en las que el proceso ha conseguido avanzar, o en las británicas. Da lo mismo, en todos los casos la participación ha sido pequeña y en su mayoría con el paso del tiempo ha disminuido.
Los procesos que más han perdurado han sido los más horizontales por su mayor participación y poder de decisión, o los que obedecen a la política de un partido o alcalde concreto. En el primer caso es obvio que el empoderamiento de la ciudadanía tiene mucho que ver, el hecho que sus decisiones sean vinculantes ha ayudado a esquivar la desafección, que poco a poco se ha dado en otros casos. En el segundo, el proceso se mantiene artificialmente y sin apenas consultas o, en el caso de referirnos a un presupuesto participativo, este suele estar mediatizado y controlado por las asociaciones afines al ejecutivo, y con un porcentaje muy bajo sobre el presupuesto municipal.
Muchos se han extinguido al poco de haberse creado o con el primer cambio de gobierno, casi siempre hacia la derecha. Esas diferencias y los pocos éxitos y muchos fracasos que hemos podido estudiar, tienen que ver con la poca homogeneización y la inexistente voluntad del legislativo a regular el sistema, o sentar unas bases de uso para todos, que por un lado evite las manipulaciones y los clientelismos, y por otro fuerce a todos los gobiernos locales a destinar parte de su presupuesto a la participación ciudadana. También constatamos que las ciudades con mayor espíritu participativo son las que mantienen la gestión de los servicios; mientras que las que han privatizado esos servicios, han reducido la participación o simplemente ha desaparecido, posiblemente porque la mercantilización de los servicios públicos convierten en inútil o hasta incómoda la misma participación ciudadana.

Hemos de tener en cuenta que sin un buen sistema normativo, la Democracia Participativa tiende a jerarquizarse y a recuperar el sistema de Democracia Representativa, aunque disfrazada de la anterior. Y constatamos que eso es mucho más fácil en la que ha sido organizada y sustentada directamente por la administración, pese sus esfuerzos para minimizar el riesgo.
Con la Democracia Participativa no conseguiremos la perfección, ni siquiera la Democracia Directa lo es, sino un paso más en la constante aspiración de generar un modelo democrático lo más perfecto posible. De poco puede servir que la ciudadanía elija lo que cree que es mejor para su ciudad, sin un sistema de libertad de expresión ni la posibilidad de hacer propuestas con la misma libertad. Para hacerlo efectivo necesitamos una normativa tutelada por el poder judicial, que no solo sirva para gestionar el sistema sino también que garantice su transparencia y su empoderamiento.
Pese la posible normativa, las diferencias siempre existirán. Indudablemente no podemos comparar una ciudad de trescientos mil habitantes con una de diez mil. Tampoco un municipio rico y con un presupuesto elevado, con uno pobre, que a duras penas puede pagar el consumo eléctrico de sus calles. Obviamente, en el primero la ciudadanía podrá decidir sobre un porcentaje elevado, ya que dispondrá de más sobrante sobre los gastos fijos, mientras que en el segundo quizá no pueda decidir sobre ninguno. Sin embargo, la limitación de los recursos no es excusa para esquivar la participación ciudadana. Pese la falta de recursos el municipio tiene que sobrevivir, la higiene de las calles, la educación, etc., no son un lujo sino una necesidad. En este caso la participación ciudadana puede ser más intensa y efectiva si cabe, ya que se necesita la complicidad de todos los sujetos para cubrir las necesidades. El presupuesto se sostiene entonces en tiempo de trabajo o que los mismos ciudadanos se organicen a través del proceso participativo para cubrir sus necesidades como colectivo.

El éxito de la experiencia de Porto Alegre puede achacarse a varios factores coincidentes.
Primero y seguramente el más importante, ser una ciudad con un gran espíritu colectivista, en la que proliferan asociaciones muy horizontales y donde el partido con más raigambre es el PT, gran defensor del asociacionismo y el cooperativismo. La colectivización y la toma de decisiones por parte de asambleas de barrio o de calle, facilitaron la puesta en práctica del sistema participativo, así como la gran cantidad de ciudadanos que participan, que es uno de los principales requisitos para que el sistema tenga éxito.
Segundo, el haberse podido desarrollar durante un largo período de tiempo. El hecho de que este asociacionismo hubiera empezado mucho antes que el PT llegara al poder, que luego ya en él facilitara y promoviera este sistema de gobernanza, posibilitaron su desarrollo, con constantes retoques para mejorar y adaptar el sistema a los cambios sociales y económicos que se iban dando en la ciudad.
Tercero, un buen reglamento normativo, que hace muy difícil que puedan darse preguntas imposibles o de carácter extraño al municipio.
Cuarto, la gran cantidad de ciudadanos que participan, que ha ido creciendo con los años a través del boca a boca. Si el ciudadano que no participa pero conoce el sistema, aprecia que las decisiones de sus asambleas son vinculantes y respetadas, termina entrando en él para no quedar relegado.
Y, por último, que sean los mismos ciudadanos los que hayan creado el proceso, que lo mantengan y lo mejoren o retoquen por si mismos, sin que el gobierno de la ciudad pueda inmiscuirse.

Metodología
Los Consejos o Comisiones Municipales no son Participación Ciudadana. Los órganos creados por el ejecutivo poco podrán cumplir esa función. Solo los espacios creados directamente por la sociedad administrada, exclusivamente para este fin, podrán considerarse aptos para articularla. La creación de esos espacios, no obstante, puede haber sido alentada y apoyada por la administración, siempre que haya suficiente espíritu asociativo independiente en el barrio o la ciudad. Este apoyo no podrá ser económico ni logístico, en el último caso excepto cuando sirva para facilitar un proceso participativo para el bien común.
Para que la participación sea efectiva y beneficiosa, es necesario que la ciudadanía esté amplia y correctamente informada de todo cuanto acontece en la ciudad, y que los detalles de esta información estén al abasto de cualquiera.
Es imprescindible que los ciudadanos conozcan en todo momento el porcentaje presupuestario a su disposición y su cuantía, o, en su defecto, el ciudadano ha de ser consciente del tipo de decisiones que puede tomar. Es decir, que en caso de no conocer con exactitud el presupuesto a disponer, por adaptarse este a la necesidad de la ciudad, los ciudadanos han de saber en qué modelo de inversiones tienen la potestad de decidir. En cualquier caso este porcentaje ha de ir en aumento año tras año, junto a la absorción de nuevas responsabilidades.
La participación debe ir acompañada de consultas periódicas, tanto en todo el municipio como en los barrios, para conocer la opinión de la ciudadanía sobre los acontecimientos o la administración de la ciudad. En la formulación de esas consultas participarán todas las fuerzas políticas, cada una con sus folletos y preguntas alternativas, mediante carpas unitarias o separadas.
La experiencia de las distintas ciudades estudiadas muestra que los procesos participativos han de ser fuertemente publicitados, antes de ser convocados, durante el debate previo y en su resultado final.
Es imprescindible fomentar el debate entre la ciudadanía, y el de esta con los técnicos del gobierno.
No olvidemos que el debate sirve para aprovechar el conocimiento de los ciudadanos, tanto individual como colectivo, en su propio beneficio y el de la administración de la ciudad, que ganará en agilidad y eficacia.

Las nuevas tecnologías han facilitado la concienciación de la ciudadanía, pero más por la facilidad en la comunicación que por las herramientas informáticas que se han ido creando para darle voz, en forma de foros y de sistemas de votación telemática. Sin embargo, no debemos obviar los problemas inherentes a las redes sociales, que pueden terminar banalizando el mensaje y, por tanto, el proceso. Las redes sociales o los sistemas de votación rápida no son el fin, sino una herramienta del medio, que bien llevada lo agiliza y lo democratiza. De hecho la participación ciudadana se remonta muchos siglos, cuando incluso el papel era un lujo, de modo que las nuevas tecnologías solo pueden facilitarla, pero lo más importante es la voluntad de la ciudadanía y la decisión y valentía del gobierno.
La revolución tecnológica en la comunicación ha de servir, por tanto, para empoderar al ciudadano de manera directa, es decir evitando al máximo los intermediarios y facilitando el debate. Las herramientas han de servir para que el ciudadano pueda presentar un proyecto, con la seguridad que el gobierno municipal, sea a través de sus técnicos o del concejal de distrito, lo recibirá y le responderá con agilidad, preguntándole si hay alguna duda o proponiéndole cambios para hacerlo practicable. No obstante, el gobierno municipal tiene que facilitar el debate a través de reuniones periódicas en centros sociales y en foros telemáticos transparentes, promovidas al principio por el mismo gobierno o por un grupo de ciudadanos, dependiendo el origen del problema a resolver.

Podemos observar dos modos de organizar un proceso participativo:

• – El primero es voluntario, en que el ciudadano puede participar si lo desea. A priori lo podemos considerar el más democrático. Es evidente que este sistema es el más deseable por ser el más democrático, sin embargo, necesita una gran coordinación y trabajo por parte de todos los agentes políticos, para no caer en manos de superactivistas que suelen depender de pequeños grupos de presión, que terminan contaminando y apagando la voluntad popular.

• – El segundo es por sorteo. Los ciudadanos escogidos están obligados a participar de manera periódica. En caso de no poder por causas justificadas, el voto y silla de debate pasaría a su relevo. Nunca podrá ser delegado, eso evita el excesivo liderazgo de algunos personajes del barrio o de la calle. En una sociedad democráticamente deficitaria este sistema, aun siendo menos democrático que el anterior, ofrece mayores garantías de calidad y de participación, ya que evita la preponderancia de los grupos de presión.

  En ambos, los debates tendrán que ser moderados por ciudadanos escogidos entre la misma asamblea, tendrán una duración límite y seguirán una normativa preestablecida (anteriormente ya hemos explicado la idoneidad de crear una normativa general desde el gobierno central), a poder ser consensuada por los agentes políticos y, sobre todo, la misma ciudadanía.
  Lo contrario a un proceso participativo sería elegir unilateralmente a ciudadanos por su implicación o por ser partícipes del tejido asociativo de la ciudad. Montesquieu explicó hace casi trescientos años: “El sufragio por sorteo es de la naturaleza de la democracia, mientras que el sufragio por elección es de la naturaleza de la aristocracia”
  El ayuntamiento ha de instalar casetas informativas sin ningún sesgo político, con formularios para hacer encuestas de satisfacción; y enviar a funcionarios o voluntarios a repartir los formularios y preguntar en mercados, paradas de autobús, etc. También es importante disponer de unas fichas de reclamación y de opinión en las casetas, que serán respondidas con la máxima celeridad. Es aconsejable que los partidos políticos instalen las suyas para explicar los problemas que perciben en el barrio y qué soluciones proponen, para así concienciar políticamente o para que la población tenga una mayor visión de los problemas.

Los procesos han de tener el suficiente contenido para que el ciudadano tenga consciencia que vale la pena perder unas horas de su tiempo, por lo cual no es conveniente pedir a un barrio entero que decida sobre la cubierta de un polideportivo o de alargar el carril bici de una calle. Sin embargo, no se puede desdeñar su participación en ambos casos, que podría ser a través de los mismos usuarios del espacio en el primer caso, y de los ciclistas y vecinos de la calle en el segundo. Con el tiempo las decisiones han de sobrepasar lo más inmediato, esas pequeñas inversiones que pueden cambiar el bienestar de los vecinos de una calle o de un barrio, y llegar a decidir inversiones a largo plazo y de elevada cuantía.

No debemos olvidar que la Participación Ciudadana, tanto en su formato informativo como en el de los Presupuestos Participativos, ha de servir para mejorar y modernizar la administración de la ciudad. Es lógico que los vecinos de una calle sepan mejor que nadie, incluso que los técnicos del gobierno municipal, los problemas que sufren, pero no las soluciones que se han de llevar a cabo. Uno de los mejores ejemplos es el del zapatero. Quien calza el zapato es quien mejor sabe dónde y cómo le aprieta, pero es el zapatero quien tendrá que resolver su problema.

Para participar, el ayuntamiento enviará invitaciones o, en caso de ser obligatorio, la convocatoria a través de un sorteo entre los ciudadanos que todavía no hayan participado, así como invitaciones a todos los que hayan participado en los anteriores procesos, sean activos o no.

Entre los participantes siempre habrá los más estables y los que participan eventualmente. Por supuesto, hay que encontrar un modo para que los primeros reciban una justa recompensa. Como por ejemplo, entrar en la terna de las comisiones que median o aprueban las posibles consultas.

A medida que el sistema crece nos encontramos con el aumento de la complejidad de las decisiones. Los participantes necesitan más tiempo para asesorarse, más información y, sobre todo, más deliberación pública. Evidentemente eso limita todavía más la participación en los debates. No todo el mundo puede permitirse perder parte de su tiempo, sea laboral o familiar, para asesorarse correctamente y participar en las deliberaciones. No es lo mismo decidir sobre el aparcamiento, la zona de carga y descarga, o el tipo de árbol con que se quiere urbanizar una calle, que hacerlo sobre cómo regular el tráfico en horas de entrada y salida escolar, qué tipo de vigilancia se necesita durante estas horas, el diseño de la escuela o cómo distribuir el presupuesto para la enseñanza. Para resolver este problema se necesita mucha madurez, tanto por parte de los técnicos como del equipo de gobierno y de los mismos ciudadanos, que han de saber escoger a los más preparados, por su experiencia, profesión o estudios. No obstante, las deliberaciones deberán mantenerse abiertas a todas las personas, ya que es muy importante que el resto perciba horizontalidad y transparencia. Solo los necios obvian el Saber Ciudadano, porque no olvidemos que, tal como el ejemplo del zapatero, los ciudadanos en su conjunto son los expertos de lo cotidiano.

Para fomentar y asentar la cultura de la Participación Ciudadana en Europa, es muy importante promoverla entre los más jóvenes, a través de las escuelas y de los institutos, y con los mismos sistemas; es decir que sean ellos los que se organicen y propongan mejoras, conscientes del presupuesto que disponen y el tipo de decisiones que pueden tomar, incluso fuera del ámbito de la misma escuela. Es también muy importante que periódicamente reciban la visita de los técnicos del municipio, que explicarán las reformas que se hacen en el municipio, principalmente con la Participación Ciudadana, cómo se distribuyen los presupuestos y por qué. También crear sistemas de participación en las empresas municipales o premiar a las privadas que lo practican y que trabajan para el ayuntamiento.

La sociedad participativa
En casi todas las experiencias que hemos estudiado apreciamos que la participación ciudadana es más importante y numerosa en los barrios humildes o de trabajadores, que en los pudientes. Entre la clase humilde, quienes más participan son los del estrato más elevado; mientras que en la clase media, el más bajo. También se aprecia una fuerte participación en la antigua clase media que, tras haber perdido el antiguo trabajo, se ha visto obligada a descender un estrato. Entre la clase media y elevada, quienes menos participan son los que disfrutan de mayores rentas. Se aprecia también que muchas de las personas que participan están en paro o son pensionistas, achacable, se supone, por la cantidad de tiempo disponible. Como hemos visto, la clase media es la más propensa a participar en el gobierno de su ciudad, principalmente su estrato medio-bajo.

No hemos podido relacionar el éxito de la participación ciudadana con la superficie de las ciudades, el número de habitantes, si el ayuntamiento está muy o poco endeudado o si su ciudadanía es rica o pobre; tampoco con el grado de abstención electoral. Lo que si hemos apreciado es una mayor participación en las ciudades o barrios con más paro, suponemos que por su mayor disponibilidad de tiempo. También que los gobiernos de los municipios donde se ha implantado, mayoritariamente son de centroizquierda o de la izquierda, unos cuantos de la derecha, y muy pocos con políticas de corte liberal. Además en casi todos ha sido iniciativa de la izquierda alternativa o en la que proliferan los comunistas.
La participación ciudadana trata de evitar, al menos en Europa, la desafección ciudadana hacia la política, llevando la administración de la ciudad directamente a la ciudadanía. Todo lo contrario de lo que pretenden las nuevas formaciones de corte fascista con tinte liberal. Y eso solo es posible en los regímenes donde los municipios mantienen una cierta independencia, tanto presupuestaria como legislativa.

En muchos de los municipios estudiados, quizá por no haber llegado de manera correcta a la ciudadanía o por no haber sabido implicarla, la abstención no ha disminuido, al menos en la proporción que se esperaba. En unos pocos casos y tras dos legislaturas con participación ciudadana, se ha conseguido reducir la abstención gracias a un gran esfuerzo publicitario y haber sabido empoderar a la ciudadanía.
El proceso no garantiza un aumento de votos a la formación que ha propiciado el sistema. En muchos casos ha disminuido o perdido la alcaldía, sin que podamos achacarlo al proceso sino al típico desgaste político o, en el caso de candidaturas ciudadanas, por no haber cumplido las expectativas de su votante, que ha vuelto a confiar en las formaciones tradicionales. En casi todos los casos estudiados el cambio de gobierno ha comportado una rebaja del proceso o directamente su pérdida. Por eso antes decíamos que era muy importante hacerlo con el máximo consenso, buscando la implicación de todas las fuerzas políticas.
No es la primera vez que una sociedad se administra a través de la participación. El significado de las mismas palabras “ayuntamiento y consistorio” definen muy bien para qué servían y quienes participaban. El absolutismo convirtió los gobiernos locales en comparsas del gobierno central, escogidos por el gobernador o virrey de turno.
En España la participación ciudadana apenas existía. Solo se impuso con mucha timidez y reparo en 1931, cuando los españoles pudieron votar por vez primera, aunque con miedo y poca libertad en las pequeñas ciudades y poblaciones, y durante un corto espacio de tiempo.
Hasta 1977 los españoles no pudieron escoger nuevamente a sus gobiernos locales con un sistema de partidos políticos, es decir no directamente. En el 2015 unas pocas ciudades pudieron escoger, por fin, a los candidatos de algunos partidos políticos, mayormente con un sistema precario y poco democrático de primarias. En este aspecto nuestra democracia todavía es muy deficitaria y poco representativa de la ciudadanía.
En este gráfico podremos observar la evolución histórica del derecho al voto en España:

Obviamente por ahora no podemos blindar legalmente la Participación Ciudadana, las formaciones políticas que gobiernan el país no lo permiten; sin embargo, lo que podemos hacer es educar a nuestros jóvenes y acostumbrar a la ciudadanía en los procesos participativos, para dificultar la pérdida de memoria democrática en caso de un cambio de gobierno, principalmente enseñando a nuestros niños y jóvenes a debatir y decidir sobre su entorno, desde las escuelas, los institutos y la Universidad.

En las ciudades sudamericanas y europeas, donde se ha implementado el sistema con un cierto o suficiente éxito, pese lo reducido del montante real se ha apreciado más igualdad en el reparto presupuestario, con mejoras en los barrios más humildes, que a medio plazo incide sobre la calidad de vida de sus pobladores e, incluso, en una subida de rentas o de servicios, además de una subida generalizada de la renta media y de la seguridad en toda la ciudad. La Participación Ciudadana se convierte así en una herramienta de paz social y de mejora en la redistribución de la riqueza, evita la violencia que acompaña a las grandes desigualdades, y facilita la movilidad y que la ciudadanía interactúe. No siempre es así, dependiendo el sentido del gobierno, este hace un mayor esfuerzo para mejorar los barrios más populosos y humildes, con el riesgo de dejar de lado a los más desarrollados. Gracias a esta política y al Presupuesto Participativo, los barrios pueden ir igualándose en la cantidad y calidad de sus servicios públicos.

Es curioso de ver que las ciudades que más dinero desvían hacia los Presupuestos Participativos son las del sur de Europa, principalmente en España; y como más al norte, menos dinero disponible hay. Son pequeñas cantidades, tan irrisorias que no deberíamos tenerlas en cuenta; sin embargo, la diferencia por habitante es sustancial, y pueden pasar de los 20€ de una ciudad andaluza, a los 3 de una alemana.

La Participación Ciudadana puede también mejorar el servicio público, sin necesidad de mercantilizarlo con privatizaciones o entregándolo a la empresa privada. Antes hemos explicado que las ciudades que mantienen la gestión de los servicios públicos son más proclives a la Participación Ciudadana, pero también hemos observado que las ciudades con ella son más reacias a su privatización.
En las ciudades europeas también ha servido para mejorar los barrios más deficitarios y para el mejor aprovechamiento de los recursos. La Participación Ciudadana o la administración de proximidad ha evitado errores y ahorrado muchos recursos que se habrían malgastado innecesariamente.
En Europa hemos observado que en los países con más cultura democrática y eficiencia administrativa, se abren menos procesos que en los países del sur de Europa, principalmente el más deficitario en ambos sentidos, es decir España. Este dato no creemos que se pueda extrapolar a una realidad, aunque tampoco podemos obviarlo. En cualquier caso pensamos que se debe al interés de la administración por combatir la percepción de corrupción, ya que los gobiernos menos corruptos son los que más promueven este tipo de proceso.

Procedimientos
Hay que tener en cuenta muchos factores en cuanto la manera de poner en práctica los Presupuestos Participativos.
Para evitar las injusticias entre barrios o calles más o menos ricos, o densamente poblados, existen tres opciones.

• La primera es crear unas normas que definan las necesidades, así evitamos que las calles más habitadas o con más activismo sean las más beneficiadas, porque obviamente el ciudadano normal tiende a favorecer su calle.

• La segunda, que los técnicos municipales decidan el lugar que se debe priorizar, y los ciudadanos de este lugar, cómo invertir el presupuesto.

• La tercera, no decidir unas cantidades prefijadas de antemano. De la experiencia de los Liceos franceses hemos aprendido que no se puede predecir el presupuesto de cada espacio, ya que la necesidad puede surgir en cualquier momento; y que si todos tuvieran un presupuesto parecido o preestablecido, podríamos cronificar las diferencias entre ellos.

Es necesario hacer un seguimiento de resultados para evaluar su eficacia desde los mismos interesados, sea con formularios o en las asambleas, aprovechando para ello las mismas carpas o sistemas participativos que se utilizan para proponer proyectos. El modelo de formulario tendrá que contemplar cualquier aportación, desde las más visibles hasta las que puedan mejorar la relación entre los ciudadanos, como puede ser la de etnias, género, educación, etc.
Para que la ciudadanía pueda empoderarse de manera efectiva, primero tiene que estar bien asesorada e informada. No puede llegar a una reunión, en la que se decide un gasto enorme en el barrio, sin saber exactamente de lo que se trata, ni recibir la documentación con el tiempo suficiente.
Los ciudadanos, principalmente los que más se implican en el proceso, necesitan unos cursos sobre cómo se hacen los presupuestos municipales y el coste real de las infraestructuras o de los servicios que hay en la ciudad. Un buen sistema es utilizar los institutos y las escuelas, ya que, como antes hemos explicado, es importante introducir a nuestros jóvenes en el proceso, y para ello han de estar preparados.
Indudablemente, la decisión del ciudadano debe ser vinculante y de obligado cumplimiento. Y para ello debe formalizarse una legalidad que lo ampare. Así evitamos que el ejecutivo desvíe la inversión, aunque con sutileza, hacia el amiguismo o su propio interés.
El Presupuesto Participativo (ahora ya lo es) debe circunscribirse en el minilocalismo, al menos en su inicio, es decir en los presupuestos para urbanizar una calle o una plaza, en el contexto del barrio y de la ciudad. El proceso debe surgir del asociacionismo o, en su defecto, del gobierno, y siempre resuelto a través de la participación ciudadana. Con el tiempo, el ámbito de decisión podrá ampliarse, ya no solo para decidir cómo urbanizar la calle o plaza sino el barrio y la ciudad. El ciudadano así puede familiarizarse con la administración y su mecánica, y poco a poco intervenir directamente en decisiones más grandes o importantes.
La ciudadanía suele ser reacia a los cambios, sobre todo si estos conllevan un gasto, por lo cual los técnicos del ayuntamiento tendrán que proponer ideas, mostrando las mejoras conseguidas en otros lugares, para generar confianza y seguridad.
Los partidos políticos y los técnicos municipales visitarán las escuelas y los institutos periódicamente, evitando al máximo hacer proselitismo de sus partidos, para explicar los presupuestos municipales y los procesos participativos, y alentar, mediante la complicidad del profesorado, la creación de grupos de trabajo para hacer propuestas de mejora en el entorno de esos institutos o incluso en el barrio.